随着现代社会的发展，新污染物引发的环境风险愈发凸显。在生态环境法典编纂的时代背景下，新污染物环境风险管控的“入典”问题，不仅关系到新污染物治理立法的完善，而且体现了生态环境法典编纂的体系性需求。新污染物环境风险管控与传统污染物管控存在哪些差异？立法过程中面临哪些挑战，又应如何通过法典编纂来解决？生态环境法典编纂在新污染物治理中能够发挥哪些独特优势？针对这些问题，中国环境报记者对天津大学法学院讲席教授、中国法学会环境资源法学研究会学术委员会主任孙佑海进行了专访。

　　中国环境报：目前，新污染物导致的环境风险已经成为构建生态文明的难题之一。您觉得新污染物环境风险管控与常规污染物治理有何不同？

　　孙佑海：从规范意义上来讲，新污染物与常规污染物的区别在于是否被纳入管控以及管控是否完善。显然，新污染物处于“治理不足”状态，尚未被纳入管控或管控不够完善。

　　从科学意义看，新污染物有以下特征：一是风险隐蔽性。它以极低的浓度存在于环境中，短期危害不明显，但会持久存在并生物累积，导致不利影响。二是来源广泛性。可通过农业径流、工业排放和生活垃圾等多种途径进入环境。三是高生物毒性。新污染物多具有器官毒性、神经毒性、生殖和发育毒性等多种生物毒性，对人体健康造成潜在危害。四是治理复杂性。其在环境中的存在、发生频率等存在很大不确定性，常规污染物管控方法无法有效控制新污染物带来的环境风险。

　　中国环境报：新污染物管控立法存在哪些困境？如何通过生态环境法典编纂进行破解？

　　孙佑海：当前，我国针对新污染物的立法不足，相关法律对新污染物的涵盖范围较为狭窄。从管控对象看，新污染物类别成千上万，但现行立法通常只涉及某一种类型，如《生物安全法》只涉及对抗生素的规制，《化妆品监督管理条例》只涉及对部分微塑料的规制，缺乏整体性和全局性视野。

　　编纂生态环境法典作为一项艰巨的立法任务和系统工程，不是简单地对现有法律进行平移汇编，也不是脱离以往规范制定全新的法律，而是对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订修纂、集成升华，增强其系统性、整体性、协同性、时效性。将新污染物环境风险管控纳入生态环境法典，可及时回应管控需要，提高新污染物治理能力，还能发挥生态环境法典的体系效益，实现管控内容全面性和逻辑一致性。

　　孙佑海：我国尚未针对新污染物环境风险管控作出专门性规范，实践中只能沿用或参照现行《危险化学品安全管理条例》《监控化学品管理条例》《化妆品监督管理条例》《新化学物质环境登记管理办法》等传统化学品管制法律规范，此种“用旧法律应对新事物”的无奈做法，愈发凸显现行法律规范的不足与局限。当前，新污染物环境污染紧迫，将其纳入生态环境法典有利于为新污染物治理提供顶层规范指引。

　　其一，有利于及时填补新污染物治理立法空白。以生态环境法典编纂为重点，推进新污染物环境风险管控“入典”，能够及时补足立法缺失，解决无法可依问题。同时，生态环境法典以体系化方式集成治理规则，推动立法体系内部价值融贯，确保各项规范和制度逻辑清晰、协调一致，能够更好地规范新污染物的管控和治理。

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　　其二，生态环境法典在位阶上更具权威属性，有利于提高新污染物环境风险管控在法律层面的约束力。法典属于效力仅次于宪法的“基本法律”，以其规制新污染物管控，可以更有力地遏制污染形势恶化，为新污染物治理提供规范依循。

　　其三，新污染物“依典而治”，有利于充分体现国家对新污染物环境风险管控的高度重视。将新污染物环境风险管控纳入生态环境法典，体现了国家层面对新污染物治理的决心，以法典化方式作出预防性规定，有利于更好地履行相关国际公约义务，增强我国在新污染物国际治理中的话语权，为其他国家提供中国方案。

　　中国环境报：您主张以系统观念为方法论指引，并在总则编确立“风险预防原则”。这一原则如何贯穿新污染物全生命周期管理？

　　孙佑海：新污染物是典型的风险问题，接触新污染物所产生的环境和健康影响在科学上存在高度不确定性，不确定性的存在使管控变得困难，“决策于未知之中”成为政府规制新污染物环境风险的显著特点。新污染物环境风险管控本身就是一个系统工程，新污染物环境风险管控“入典”需要以系统观念为指引做出系统规划和全面统筹。

　　其一，新污染物环境风险的整体性预防。这需要我们具备全局视野。鉴于新污染物种类繁多且均含毒性，片面治理难以奏效。立法应具有前瞻性和战略性，关注新污染物的整体及其相互作用。同时，还应实施全生命周期风险管理，关注化学物质从生产到结束的整个过程，以及在不同阶段的形态变化，在系统观念的指引下进行全过程风险管理。

　　其二，新污染物环境风险管控制度需要系统性构建。制度要达到最佳运行状态，需要内部子系统相互作用。因此，制度的系统性构建是确保制度间及内部配套协同、有机衔接的必要条件。国家《新污染物治理行动方案》提出建立相关制度。生态环境法典编纂应通过系统性构建，对新污染物治理进行以风险管控为核心的统筹安排。

　　其三，新污染物多环境介质的协同治理。协同治理是关键路径，生态环境法典相关编章应强化制度和规范支撑。实现新污染物治理需从三大维度协同发力：一是环境介质全面协同治理，涵盖大气、水体、海洋、土壤及固体废物等关键领域；二是治理主体多元化协同，政府、社会组织、企业及个人需携手并进，共筑多元共治的牢固防线；三是治理区域协同，构建跨区域与流域合作机制，应对新污染物的远程迁移与跨界污染挑战，确保各部门职责无缝对接，形成合力。

　　在新污染物环境风险的管理与控制方面，应普遍遵循“弱风险预防原则”。依据该原则，管理新污染物环境风险的目标并非追求“零风险”，而是将风险控制在“可接受的水平”。为避免风险预防原则与其他法律原则之间产生冲突，需为新污染物的“环境和健康损害的可能性”以及“危害程度”设定明确的法定标准。因此，有必要采取正当程序，构建以程序性控制为核心的预防性措施。

　　中国环境报：您提出在法典责任编中引入生态修复责任。那么，在司法实践中，生态修复责任可能会遇到哪些难题？如何保证其实际可操作性？

　　孙佑海：在新污染物治理过程中，由于新污染物环境风险隐蔽、影响域广、危害后果严重等特征，传统的责任方式难以实现对生态环境和人体健康的全面保护，需要引入其他责任形式回应由新污染物造成的生态环境功能损害救济的特殊需求。生态环境修复责任作为一种新型的环境法律责任形式，以修复受损的生态环境功能为目标，在传统法律责任的惩罚、救济、预防等功能基础上拓展“恢复”功能，这是救济因排放新污染物所致生态环境损害的重要的法律机制。

　　一是修复主体的确定。由于新污染物具有环境风险隐蔽性、损害后果严重性等特征，多数情况下，新污染物造成的损害难以追溯至具体行为人，因此，政府需依据其生态环境保护职责，采取相应措施，以修复新污染物造成的生态环境损害。政府不能以找不到责任人就放弃环境保护的责任。

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　　二是修复标准的确定。我国尚未健全专门的新污染物生态环境修复标准体系，实践中可以参照大气、水、土壤等修复标准，借助法典编纂技术在生态环境法典中予以恰当规定。例如，我国对于土壤修复标准采用“限值标准”“风险管控”两种模式，限值标准模式采取固定的某一类型污染物的最高浓度阈值，风险管控模式根据不同的风险系数和社会成本等因素选择安全、合理的修复方案或土地用途。

　　考虑到新污染物污染的复杂性等因素，对新污染物生态环境修复标准应采用“风险管控模式”，以风险为导向开展风险调查、风险评估和预防，双向考虑新污染物毒害风险及接触人群的暴露途径和敏感程度，根据修复对象的综合风险评估和其他具体情况决定修复结论、确定修复方案或替代方案，建立以风险管控为基础的、多元化的生态环境修复标准。